进入二十一世纪以来，国内外危机频发。从美国“9•11”事件、印度洋海啸、日本大地震到泰国大洪灾，从SARS病毒席卷全国、到多地车祸群死群伤不断、煤矿透水或瓦斯爆炸频发，从汶川大地震、青海玉树地震到“7.23”甬温线特别重大铁路交通事故等，如此频密的突发事件前所罕见，使得整个社会的危机感大大加重。表明了在经济全球化、社会复杂化和自然环境不断恶化的时代背景下，社会公共危机已由非常态化的偶发转变为常态化的频发，成为社会管理中不可回避的重大挑战。有效应对各类突发事件，维护社会稳定与和谐，已成为衡量政府管理水平的一项重要指标，已成为我们建设和谐社会的重要课题。
一、人防建设融入公共应急建设的重大意义
和谐与安全是不可分割的一个整体，安全是和谐的一种表现。党的十六届六中全会做出的《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》指出，把完善应管理体制机制，加强国家安全工作和国防建设，保障国家稳定安全，作为构建社会主义和谐社会的重要内容。《中华人民共和国人民防空法》规定，人民防空作为国防建设的重要组成部分，其根本任务是有效地组织战时防空并参与平时防灾，担负着维护国家和人民群众生命财产安全的重任。因此，人防建设融入公共应急建设是人防职责所在，是贯彻落实十六届六中全会精神和“长期准备、重点建设、平战结合”方针的重要体现。
第六次全国人民防空会议明确提出，“要积极推进人防建设融入经济社会发展体系。要推进人防工作融入经济建设、融入城市建设、融入公共应急建设、融入社区建设。”因此，人防建设融入公共应急建设，是贯彻落实第六次全国人民防空会议精神的实际举措，是科学发展观的本质要求，是新时期民防事业发展的迫切需要，是实现人防向民防实质性转变，融入经济社会、服务社会的发展之机和重要途径，具有十分重要的现实意义。
二、苏州市人防建设融入公共应急建设的探索实践
2001年以来，我市根据省委省政府关于“在南京、苏州、连云港三市开展民防试点工作，推进民防试点工作取得实质性进展”的指示精神，积极开展了民防建设的探索。我们着眼新形势下人防建设发展的需要，围绕实现“人防向民防转变”的总体目标，坚持以人为本的思想，坚持求真务实的作风，大胆实践，努力找准民防试点工作的“切入点”，经过几年的努力，圆满完成了试点任务，同时，也逐步融入到政府公共应急管理建设体系之中。
（一）适应城市公共应急建设需要，逐步融入到政府应急管理组织指挥体系建设之中。
2002年12月17日，苏州市政府第110次常务会议决定，“建立苏州市民防应急救援指挥中心，民防应急救援指挥中心在市政府的直接领导下，由市人防部门具体负责，为市委、市政府、军分区领导组织指挥重大应急救援行动提供保障；成立苏州市应急救援指挥部，指挥部下设市应急救援办公室，办公室设在市人防办，并增挂民防局牌子。”（2003年3月26日中共苏州市委正式批准成立苏州市民防应急救援指挥部（根据苏委〔2003〕74号文件精神）；2004年12月2日，经省政府批准，苏州市人防办增挂苏州市民防局牌子。）
2006年5月9日，经苏州市政府第五十七次常务会议审议通过，我市颁布实施了《苏州市人民政府关于实施苏州市突发公共事件总体应急预案的决定》（苏府〔2006〕 52号），正式拉开了我市应急管理建设的帷幕。
2006年9月19日，根据《关于成立苏州市突发公共事件应急委员会的通知》精神（苏府〔2006〕 111号），我办为市突发公共事件应急委员会成员单位。2007年，根据《苏州市反恐怖工作协调小组通知》精神，我办为市反恐怖工作协调小组成员单位。2007年10月25日，市政府《关于印发苏州市核应急预案的通知》（苏府办[2007]213号）明确了“市人防办承担市核应急协调委员会的日常工作，履行市核应急办公室的职责。市核应急办公室是市核应急协调委员会的常设办事机构，设在市人防办，负责处理市核应急协调委员会的日常事务，简称市核应急办，主任由市人防办主任担任。”
2008年7月30日，根据《市政府关于成立苏州市应急管理工作领导小组的通知》精神（苏府〔2008〕100号），我办为市应急管理工作领导小组成员单位，位于市应急办下设事故灾难处置组，并履行相应的职能。2008年，根据《市政府办公室关于调整苏州市防震减灾工作联席会议成员的通知》精神（苏府办〔2008〕101号），我办为市防震减灾工作联席会议成员单位。2010年8月，根据市政府110社会服务联动工作领导小组的通知要求，新增为市110联动工作领导小组成员单位。2011年4月，根据苏州市减灾委员会办公室文件精神，我局为市减灾委员会成员单位。2009年以来，我市平江、沧浪、金阊三个古城区人防办已纳入区政府应急管理体系，承担区政府应急管理办公室职能，负责协调应急管理的日常工作。
（二）适应城市公共应急建设需要，逐步融入到政府应急预案体系建设之中。
2006年，市政府制定出台了《苏州市突发公共事件总体应急预案》，作为全市应对和处置突发公共事件的总纲。其后，与总体预案配套又相继出台了20多个专项预案，与此同时，各部门按照“分级负责、分类管理”的原则，层层开展预案制定工作，作为市应急管理组织指挥体系成员单位，近年来，我办相继制订了《苏州市核应急预案》、《苏州市人防办关于参与处置市大规模恐怖袭击事件行动方案》、《苏州市人民防空办公室地震应急预案》、《上海世博会苏州“护城河”安保工作配套预案》、《苏州市民防局参加110紧急联动行动方案》等，为我办参与市应急训练、演练（演习）和实战打下了良好基础。
（三）适应城市公共应急建设需要，逐步融入到政府应急指挥平台建设之中。
长期以来，由于管理机制分散，缺乏综合性的应急指挥平台。公安、消防、卫生、交通、环保、安监、民政、地震、人防等相关职能部门的指挥平台和信息系统互不连通，资源共享程度低，人力物力浪费大，部门色彩浓厚，相互间缺乏协调，处于多头管理状态，一旦发生突发事件，市政府很难实施快速反应和统一的指挥调度。2009年，市政府本着“集中统一、资源共享、集约高效”的原则，为建立日常动态下的信息收集整理、分析和发布制度，对突发公共事件进行全面的监测和预警，实现统一高效的组织指挥，将各部门现有的应急指挥平台进行了整合。目前，我市人防指挥所（地下）、民防应急救援指挥中心（地面）和民防机动指挥所均纳入到市应急指挥平台之中。
利用民防警报系统（固定、升降、机动警报）发布突发事件预警信号，告知公众政府应对措施及灾情信息。目前，我市在每年的4月27日（苏州解放日）和5月12日（全国防灾减灾日）组织警报鸣放，警报种类为防空袭警报，市区警报音响覆盖率达98%以上。根据公共应急建设需要，我们不断完善警报系统信息化升级改造，努力实现警报系统智能化控制，研发设计常见灾情的信号种类，拓展人防警报系统的防灾预警报警功能，以重要经济目标单位和城市新扩展地域为重点，合理规划警报布点，不断提高城市警报音响覆盖率，更好地服务于公共应急建设。
（四）适应城市公共应急建设需要，逐步融入到政府应急救援队伍建设之中。
目前，我市编制有3支参与应急救援的队伍。即：人防机关应急指挥处、信息通信处和所属事业单位人防指挥所与信息保障中心人员组成，人防专业队伍和民防志愿者队伍。
根据《中华人民共和国人民防空法》规定，“县级以上人民政府应当根据人民防空的需要，组织有关部门建立群众防空组织。”参加组建的单位有公安、消防、卫生、市容市政、供水、供电、燃气、广电、住建、交通、环保、电信、移动、联通、邮政等多个部门。2010年下半年，根据市政府关于进一步加强应急救援队伍建设，全面提升应对突发事件能力的通知要求，各市（区）均组建了“综合应急救援大队”，建立了指挥部，落实了人员装备，举行了成立仪式，并为综合应急救援大队揭牌授旗。从“人防专业队”和“综合应急救援大队”两支队伍的组成来看，无论是组建单位，还是分管的领导与联络员，两者是一致的。即：平时的应急救援力量就是战时的人防专业队伍，实现了人防专业队和应急救援力量的统一整合。从平时的训练、演习和救援行动来看，达到了“练指挥、练程序、练协同、练保障”，全面提升应急救援战斗力的目的，通过平时更为广泛的磨合，加深了了解，增进了感情，实现了资源共享，同时，为战时组织城市防空袭斗争打下了坚实的基础。
2009年我市确立了“适应民防，积极跟进，稳妥建设，简单实用”的民防志愿者队伍建设指导思想，对民防志愿者队伍组建模式、管理机制、培训演练、使用机制和各类保障等问题进行了明确。目前，全市编制有两类民防志愿者队伍，一是由各市（区）民防局（人防办）组建的460人，二是根据省民防局《2011年全省民防建设重点工作推进方案》的通知要求，目前，我市所有社区均编有本社区的民防志愿者队伍。
（五）适应城市公共应急建设需要，逐步融入到政府应急资源体系建设之中。
应急资源是有效应对突发事件的物质基础，在整个应急管理体系中具有非常重要的作用。近年来，根据公共应急建设需要，我们充分发挥民防战备资源优势，进一步加大民防设施平战结合的力度，在保证战备功能的前提下提高开发利用效益，增强经济活力，不断提升服务经济社会发展的能力。积极拓展人防工程和疏散地域（基地）的功能，为群众应急避难提供隐蔽场所，为储备救援物资提供场地，以应对平时突发事件和战时防空袭斗争。有效利用地下资源，积极开发兼顾人民防空需求的城市地下空间综合体建设。利用人防建设资金重点投向符合“三个效益”的民生工程，以达到完善城市功能、缓解交通压力、改善城市环境、方便群众出行、便于应急疏散的目的。推进民防建设融入城乡统筹发展战略，统筹规划城市人口疏散地域（基地）建设与新农村建设相结合的实施计划，实现疏散地域（基地）建设和新农村建设双向互动、互利双赢。
（六）适应城市公共应急建设需要，逐步融入到政府应急训练和演练（演习）活动之中。
近年来，我们把紧急状态下的体验性训练和演练（演习）作为民防应急指挥的重点工作来抓，已形成常态化、制度化的训练机制。首先，依据南京军区人民防空办公室下发的《加强人民防空训练的意见》、《人民防空训练纲目》、《人民防空训练成绩评定标准》和《人民防空训练教案选编》，认真抓好每年度的人防专业队和民防志愿者队伍骨干训练；其次，以学校、社区应急预案和社区《防空防灾应急疏散（避难）手册》为依据，结合“4.27警报试鸣日”、“5.12全国防灾减灾日”“11.9消防日”等时机，组织学生、居民群众进行体验性训练和人口疏散演练；
第三，2007年以来，依据预案我办先后参加或组织了“钟山——2007”反恐演习、“长城4号”国家反恐怖演习观摩活动、“2007－防化消防”实战化演练、民兵人防专业队实战化综合演练、“钟山——2008”反恐演习、2008年《苏州市城市抗震防灾规划》研讨、“姑苏－2008”人防专业队实战化综合演习、2009年危险化学品应急救援演习、2010年上海世博会苏州“护城河”安保演习、2011年“7.30”重特大突发事件综合应急演习、“8.5”市反恐应急演练等。通过训练和演练（演习），检验了预案的可行性，提高了组织指挥、协同配合和综合保障能力，全面提升了应急救援的战斗力。同时，扩大了社会的影响力和民众的信任度。
（七）适应城市公共应急建设需要，逐步融入到政府公共安全宣传教育体系建设之中。
长期以来，人防知识教育的重点在学校，平时则利用警报试鸣日、广场活动、宣传画廊等形式开展人民防空宣传活动，使公民增强国防观念。将民防宣传教育纳入到公共安全教育体系以来，我们充分认清广泛组织公共安全宣传教育和技能培训，是民防转型的一项新职能，是民防转型的重要标志和突破口。近年来，我们充分发挥民防宣传教育体系与市应急办、宣传教育部门、民政、卫生、地震、环保、科技等相关部门共同履行防灾宣传教育和培训职能，深入开展民防宣传教育“进社区、进学校、进企业、进机关、进网络”活动，努力提高公众的危机意识和责任意识，提高公众的防灾、减灾、避险、自救、互救能力，得到了群众的一致好评，受到了市政府表彰和省民防局的充分肯定，形成了全民动员、预防为主、全社会防灾减灾的良好局面，形成了社会关心支持和参与民防建设的强大合力。
一是编印下发各类防空防灾手册，并常态化地组织系列讲座。在广泛学习、调研、搜集资料的基础上，我办面向全市编印下发了《苏州市居民防灾应急手册》，2007年至今，以社区、学校和机关为重点陆续印刷下发了7万余册；根据防空防灾一体化建设需要，逐步实现战时城市防空袭预案和平时应急救援预案的对接，为此，我们以社区为单位，制订下发了《防空防灾应急疏散（避难）手册》，做到每户一册。《手册》的基本内容是“七个明确、一个有”，即：“明确基本情况、明确基本任务、明确机构职责、明确疏散对象、明确疏散信号、明确联络电话、明确注意事项，有疏散示意图”； 2006年以来，为政府机关、学校、企业、人防专业队、民防志愿者队伍和街道（社区）群众广泛宣讲《突发事件应对法》和防空防灾知识，听课人数每年约500人，收到了良好的效果。
二是民防工作“进学校”活动，形式多样，丰富多彩。首先，2010年4月，苏州市初级中学民防教育展馆在平江中学正式开馆。民防教育展馆是我市民防知识教育一个新的平台，也是一个新亮点，极大地促进了民防知识教育工作的开展；其次，各市区每年均利用暑假期间，组织丰富多彩的民防科普夏令营活动，让孩子们学到了知识，受到了教育，留下了深刻的印象；第三，在中学广泛开展了以“关爱生命”为主题的系列教育活动，受到了师生的一致好评；第四，深入推进初级中学人民防空知识教育，全市初级中学开课率达100%，受教育人数约86,000人；第五，继续做好在高等院校、机关党校开展民防知识教育工作，每年均有10所以上高校结合演练、讲座、军训等时机普及民防知识，受教育人数近20,000人。
三是民防工作“进社区”活动，扎实有效，蓬勃发展。2008年5月，我市在平江区娄门街道新湘苑社区组织了“民防工作进社区”启动仪式，初步创建了“八个一”活动。即：一室，社区民防工作室；一窗，开辟了民防宣传橱窗；一亭，社区民防电子信息发布亭；一队，社区民防志愿者队伍；一站，社区民防医疗急救站；一案，人口疏散方案；一点，紧急疏散集结点；一书，向每户居民发放了《苏州市居民防灾应急手册》。此次活动，标志着我市“民防工作进社区”帷幕的全面拉开。2008年以来，沧浪区人防办在所属67个社区制作发放宣传展板70套1000余块，新建10多处民防知识宣传橱窗，向社区群众发放《苏州市居民防灾应急手册》2万余册，同时，组建了“沧浪区人防（民防）宣传工作义务讲师团”，在社区定期组织义务宣讲，受益群众达万人以上，提高了居民的防灾意识和应对灾害的能力，同时，充分调动了居民群众关心支持社区民防工作的热情，为民防工作的开展营造了良好的氛围。
四是民防工作“进企业”活动，有声有色，发展良好。2009年8月，平江区人防办在苏州市政工程集团有限公司浒墅关施工现场，隆重举行了创建“民防工作进企业”活动启动仪式，为“民防工作示范企业”组织了揭牌、授旗，发放了《苏州市居民防灾应急手册》和医疗急救教材、器械等。同时，组织了以战时防空袭和平时应对突发事件为背景的应急演练。目前，每年均在企业组织公共安全知识教育、发放医疗急救用品并开展演练活动，得到了企业的大力支持和肯定，运行发展良好。
五是建设苏州民防宣教体验馆。根据我市公共安全宣传教育和民防建设发展需要，十二五期间，我局将“民防宣教体验馆”列入重点建设项目。目前，项目设计方案已通过省民防局审定，各项建设正逐步展开。
三、人防建设融入公共应急建设需要把握的问题
（一）立足实际，坚持理论先行，不断深化防空防灾一体化理论研究。民防建设发展多年，但一直进展不大，原因是多方面的，但也不难看出，缺少成熟的理论指导和支撑也是其中一个重要原因。实践证明，没有理论指导的实践是盲目的实践。因此，必须把理论研究作为做好民防工作的重中之重。应结合本地区、本部门实际，不断深化理论研究，认真探索当前民防建设的发展方向，注重把握民防建设的一般规律和特殊规律，实实在在地解决一些问题。实行挂牌只是民防建设迈出了第一步，如何走好这条路，写好这篇文章，才是关键所在。当前，应侧重在民防应急管理等重难点问题上下功夫：研究如何统一整合、科学调度、充分利用各类民防应急管理资源；研究民防应对突发事件的组织体系、动作机制、监测预警认识与决策行为等问题；研究典型事件产生机理、防范和应急救援技术等。
（二）立足实际，坚持有位有为而不越位，摆正民防在政府应急管理体系中的位置。实行“两防一体化”，并不是民防部门“包打天下”，只是在政府的领导下，发挥人防战备资源优势，起到服务保障作用。也就是说，人防部门承担防灾工作，是根据政府授权，在职责范围内统一协调各方力量，共同完成防灾任务，而不是去要、去争政府其他部门的职能。实行“两防一体化”，要坚持“防空防灾”并举，要清楚防空是主业、是根本，没有防空职能，人防便无生存之本、立足之由；同时，防灾是拓展、是延伸，也是人防融入社会、服务社会的重要途径，不讲防灾，人防便无发展之机。如果思路不清，关系处理不好，就会违背初衷，偏离方向，影响发展。因此，要在确立战备属性首位的前提下，将两者有机地结合起来，既考虑战时防空的需要，又要注重平时防灾、服务社会，只有这样，才能使其综合效益得到最大限度地发挥和利用。
（二○一一年十一月三日） |
苏公网安备 32050802010731号 网站地图