温家宝总理在2010年10月召开的第六次全国人民防空会议上明确指出：必须坚持把人民防空建设与经济社会发展相融合。这是国家第一次从战略的高度指明了在社会主义市场经济不断完善的新形势下人民防空建设的发展方向。
一、人民防空建设融入经济社会发展的重要意义
人民防空建设融入经济社会发展体系，保持与经济社会发展在发展进程上相协调，在发展机制上相衔接，在发展目标上相一致，按照统筹兼顾、良性互动、协调发展、互为促进、高度融合要求，实现防空防灾一体化，为增强国防实力和推动经济社会发展发挥积极作用。
融合式发展是国防建设的重大战略。人民防空是国防建设的重要组成部分，是军事斗争准备的重要方面，是社会管理和现代城市建设的重要内容，把人防建设融入经济社会发展体系，保持与经济社会同步发展，有利于充分利用社会资源，提高人防整体平战结合水平，增强城市综合防护能力，提升新时期国防建设整体实力。
融合式发展是人防建设的必然要求。推进人防建设融入经济社会发展体系，有利于人防建设从经济建设中获得更加深厚的物质支撑，有利于发挥人防在完善城市功能、节约城市土地、改善城市环境、保障公共安全上的积极作用，是新形势下转变人防发展方式，实现转型升级，提高人防建设综合效益的必然选择。
融合式发展是提升人防核心能力的有效途径。在和平时期始终保持人防设施设备处于良好战备状态，并充分利用人防战备资源参与各类应急行动，可有效锻炼和检验人防队伍的实战水平，在实践中不断提高人防应战应急整体能力，以及平时服务经济社会的能力。
二、人民防空建设融入经济社会发展应把握的原则
坚持立足战备。坚持把防范和减轻空袭危害、保卫国家和人民生命财产安全作为人防建设的出发点和落脚点，在融合发展的实践进程中，始终注重“战备效益、社会效益、经济效益”三者的有机统一，坚持战备效益首要地位不动摇。
坚持整体融入。积极推动人防建设各层面融入经济社会发展体系，充分发挥社会科技、人才、资金、信息等优势对人防建设的强大支撑力，有效助推人防建设“三个转变”进程，提升城市综合防护能力。
坚持统筹协调。正确处理国防建设与经济建设、平时与战时、当前与长远、安全与发展、应战与应急、全面与局部、需求与可能的关系，统筹兼顾，综合平衡，突出重点，保证融合发展有序推进。
坚持以人为本。人防建设要主动融入保障民生、惠及民生、改善民生之中，服从服务和促进经济社会发展，有效开发利用人防资源，在完善城市功能、保障公共安全、提供就业岗位、方便生产生活等民生领域发挥积极作用。
坚持因地制宜。根据不同区域特点和需求，坚持从实际出发，着力在经济建设、城市建设、公共安全建设等方面选准融合发展的切入点，走出一条符合本地实际的发展路子，促进城市经济发展。
三、人民防空建设融入经济社会发展的几点思考
苏州人防经过长期建设，已建立起常态化的人防组织指挥体系、较为完善的人防工程体系、快捷可靠的人防通信警报体系、相对稳定的人防专业队伍体系、预案完备的人口疏散体系、基本配套的人防法规政策体系，苏州市已连续三个五年计划被国家表彰为“全国人民防空先进城市”。但我们也清醒地认识到，按照融合式发展要求在很多方面还需要进一步探索创新，“十二五”期间应着力在融合发展上有新的建树。
（一）在融入经济建设上有所作为
切入点一：推进人防建设产业化进程，助推苏州经济发展
人防建设是一项系统工程，涉及工程建设、设备制造等诸多领域，因其国防属性又有相应特殊要求，如承建单位的人防专业资质，设备生产企业的特别许可，以及指挥通信系统集成企业的保密资质等。其具备了较为明显的产业化特征，有较好的市场前景，仅本市每年的需求就达30亿元以上。但是，目前苏州人防产业发展不够均衡，本土化程度不高，缺乏具有影响力和竞争力的龙头企业，与经济大市的地位不尽相称。
促进人防建设产业发展的初步思路：一是从政策上引导。制定符合苏州实际的人防产业中长期发展规划，明确发展的原则和目标，发展的重点区域，重点项目，政府搭台，企业唱戏。二是从措施上鼓励。研究制定并落实人防建设税费优惠、投融资、科技创新及成果转化等具体措施，扶植、帮助、鼓励企业发展，固强补弱。三是从服务上助推。人防部门加强尽职服务，主动为人防企业提供优质便捷高效的行政服务，帮助解决发展中面临的困难。充分发挥人防行业协会“提供服务、反映诉求、规范行为”的职能，引导人防产业健康有序发展。通过打造品牌，提高人防企业本土化市场份额，为经济发展增添助力。
切入点二：推进人防工程建设资金来源渠道多元化，实现可持续发展
2000年以来，人防工程建设步入以结合民用建筑修建防空地下室为主的快速发展模式。目前，苏州市结建工程占人防工程总量的84%。但由于市场化因素，人防部门难以对结建工程的布局及种类进行十分有效的刚性控制，造成了工程布局不够合理、结构不够完善、未能较好连通成片等缺陷，亟需投入大量资金做好结建工程难以做到的补缺完善工作，要做好此项工作仅靠人防易地建设费是难以保证的。因此，迫切需要在增强人防部门自有资金实力的同时，多渠道引入社会资金，来完善人防工程体系建设。
推进人防工程建设资金来源渠道多元化的初步思路：一是以业养业模式，增强资金产出效应。在政府倡导下，结合城市建设发展，选择经济效益前景较好的地段自建综合性人防工程，用其开发收益补充人防自有建设资金的不足。二是合作共赢模式，增强资金放大效应。充分发挥资金杠杆作用，提高人防易地建设资金的利用效率，采取合作共建、利益分成、让利补贴等方式共同筹建人防工程。三是引凤筑巢模式，增强资金市场配置效应。鼓励支持组建具备独立法人资格的人防工程建设投资公司，引导社会资金有序进入人防工程建设领域，实现人防建设与企业效益的双赢。
切入点三：推进人防国有资产运营管理市场化，实现由消耗型向增值型转变
经过长期建设，苏州人防积累了大量的以人防工程为主体的国有资产。以市本级为例，直管可经营性人防工程开发利用率达92%，但由于管理模式市场化程度不高，总体上看开发利用效益不够理想。这一现象促使我们必须坚持用市场化运作的方式，有效盘活人防国有资产，最大限度地挖掘开发利用潜力，从而实现人防建设由消耗型向增值型转变。
推进人防国有资产运营和管理市场化的初步思路：一是规范人防工程权属。在人防工程产权尚无上位法明确界定的背景下，需要在实践中探索创新、规范完善人防工程权属制度的地方性规章政策，明确人防工程国家规定应建部分和超建部分的权属，以及其管理使用、出售租赁、流转抵押的方式，建立人防工程产权与使用权、经营权有效分离的市场化运作机制，达到依法管理、各负其责和保值增值目的。二是研究出台人防工程开发利用的优惠政策，提高社会资本进入人防工程开发利用领域的积极性。鼓励支持组建具备独立法人资格的人防工程运营管理公司，独立运作，自负盈亏，以市场竞争机制提升人防工程开发利用效益。三是完善自建工程效益评估和转让机制。对即将建设的自建工程进行科学的效益评估，在确保战备效益的前提下，尽最大可能地提升经济效益。同时，有效盘活老旧工程，尝试建立转让模式，充分发挥市场的资源配置作用，在明确责权利的同时发挥三个效益。
（二）在融入城市建设上有所作为
切入点四：促进人防建设与城市建设规划相融合，实现与城市建设协调发展
当前，各级人防部门均制定了本区域人防工程建设规划，但从总体来看，规划的引领作用发挥不够充分。主要表现在：与城市总体发展规划以及地下空间开发利用、市政交通设施建设等专项规划结合不够紧密；规划调整相对滞后于城市建设发展；对人防工程社会效益、经济效益考虑不够充分；与重要经济目标防护工作未能有机衔接；缺乏保障规划实施的有效举措。
融入城市建设规划的初步思路：一是积极参与。各级人防部门要一并参与城市总体规划、地下空间开发规划的编制及修订工作，根据城市防空袭要求及时提出意见建议，防止顾此失彼。二是深度介入。针对城市地下交通设施建设和地下市政项目建设，尤其是重要经济目标建设，人防部门需在项目规划阶段有效介入，做到同步设计、同步建设、同步验收。三是强化执行。推进《人防工程控制性详细规划》的研究制订，严格按照规划的各项指标控制人防工程建设。加强规划监管，确保城市人防工程建设规划的权威性和严肃性。完善规划修订机制，根据形势及任务的变化，及时对规划作出调整，不挂空挡。
切入点五：融入城市地下空间开发，为人防工程建设拓展广阔空间
城市地下空间日益成为城市发展的新领域，京、沪、广、深等大城市均制订了城市地下空间开发规划，其中北京市建成面积已达3000万平方米。近年来苏州地下空间开发力度也不断加大，进行了地下空间综合利用规划轨道站点专题研究，制订出台了《苏州市地下（地上）空间建设用地使用权利用和登记暂行办法》，诸多地下空间开发项目陆续开工建设。结合城市地下空间开发加强人防工程建设，是完善人防工程防护体系建设，实现可持续发展的有效途径。
融入城市地下空间开发的初步思路：一是健全管理体制。建议政府成立由主要领导负总责的地下空间开发利用领导小组，设立由发改、规划、建设、国土、人防等相关部门组成的联席会议，按照“一家牵头，分工负责”的原则对地下空间开发进行协调管理，防止大家都管，但都没有管到位的缺失状态。二是明确管理职能。按防空防灾的双重要求，把城市地下空间划分为防护空间和非防护空间，建议将防护空间的规划和管理交由人防部门负主责，确保设防和兼顾设防到位。三是完善法规政策。建议在制订完善地下空间开发利用法规政策中，要从长计议，应充分考虑城市人民防空需要，将现行人防法规政策相关要求及优惠措施纳入其中。四是推进规划编制。通过规划统筹配置战备、交通、市政、商业等设施所需地下空间，为完善防护工程体系，实现互通互连，增强城市应急疏散功能提供有利条件。
切入点六：融入重要经济目标建设，有效保存战争动员潜力
做好重要经济目标防护管理工作，是做好军事斗争准备和平时防灾救援工作的需要，对于战时提高城市整体防护能力，保存战争潜力，赢得军事斗争胜利，平时促进经济发展，保护人民生命财产安全，避免和减少经济损失，维护社会稳定，具有重大的现实意义和深远的战略意义。
融入重要经济目标建设的初步思路：一是审批阶段人防部门要一并介入。在规划部门编修城市建设规划和发改部门审批重要经济目标立项时，人防部门应严格按照重要经济目标防护标准提出防空防灾的要求，做到布局合理、结构优化、防护到位。二是建设阶段人防部门要加强指导。在重要经济目标建设过程中，人防和建设部门应互相配合，加强建设过程的行政指导，严格按照战技术标准落实防护措施，不留隐患。三是使用阶段人防部门要尽职服务。按有关规定要求帮助重要经济目标单位建立人防机构，制定防护方案，组建防护专业队伍，落实防护装备器材和经费，组织应急救援和抢险抢修训练演练，使其尽快形成防护能力。
（三）在融入公共安全建设上有所作为
切入点七：融入政府应急管理体系，充分发挥人防战时防空、平时防灾双重职能
第六次全国人民防空会议明确指出：要把人防作为应急管理的重要力量，积极在防灾救灾、应对突发事件等方面发挥重要作用。当前，各地应急管理体系正在不断建设完善，但由于历史沿革和机构设置等因素，在特定阶段仍存在着指挥机制不够完善、应急职能相对分散、资源未能完全共享等不足。充分发挥人防职能和资源参与政府应急管理工作，既可以提高公共资源利用效率，增强政府应急管理能力，又可锻炼提高人防队伍应急应战能力，是人防平战结合的新的重要载体。
融入政府应急管理体系的初步思路：一是将人防指挥通信系统纳入政府应急指挥保障体系并实现与各相关部门的互通互连和资源共享。平时既将人防指挥平台作为政府应急指挥体系的一个节点，又将其作为备份系统和机动力量。在遭遇地震等特殊自然灾害导致应急指挥平台瘫痪时，即可启用防护等级较高的人防地下指挥通信系统和人防机动指挥系统进行保障，实现互为补充、互为备份。同时建议政府在推进应急管理信息资源整合时，在人防地下指挥所建立迂回信道和数据备份，可同时保障战时城市防空袭斗争指挥需要。二是将人防专业队伍纳入政府应急救援力量体系。战时消除空袭后果与平时消除各类灾害事故后果具有很多相似之处，建议各级政府以人防专业队伍为基础，构建应急救援力量，平时归应急管理部门调配，战时归人防指挥部指挥，共同负责其建设管理。三是依托人防警报体系建立城市预警报警系统。目前各地固定警报器和机动警报车建设已基本到位，城市警报音响覆盖率不断提升，并具备广播、电视、网络、移动通信等多种报警手段。为提升防灾能力可拓展人防警报体系防灾报警功能，逐步建立完善城市防灾预警报警系统。四是依托人防人口疏散体系组织群众应急避险疏散。各级人防部门均建立了人口疏散地域（基地），制订了人口疏散方案，成立了疏散指挥机构，并定期组织疏散演练，已具备完成城市人口应急避险疏散任务的能力，可以更好地为防灾减灾、救灾赈灾服务。
切入点八：融入社会公共安全教育体系，增强民众防空防灾能力
上海“11.15”重大火灾中，部分居住在低楼层有足够时间逃生的居民仍在火灾中丧生，惨痛的教训折射出当前社会公共安全教育的缺失。目前很多地方尚未形成统一协调的社会公共安全教育体系，公安、消防、卫生、地震以及人防等相关职能部门各自推进本行业的安全知识宣传教育，资源利用率低，内容重复，普及程度不一致。人防教育已有一定的社会基础，有效利用人防宣传教育体系，整合社会各类安全教育资源，建立完善统一高效的社会公共安全教育体系，既可推进人防“防空防灾一体化”进程，又可助推社会公共安全建设，是一件以人为本、利国利民的实事工程。
融入社会公共安全教育体系的初步思路：一是建议政府成立社会公共安全教育领导小组，并将人防部门纳为主要成员单位，与相关部门共同拟定公共安全中长期宣传教育规划，明确任务、主体、内容、职责等政策规定，为加强全社会公共安全教育奠定制度基础。二是将在中小学开展的人防教育课程拓展到民防知识教育范畴，帮助学生增强各种安全防范意识和逃生基本常识。同时，组织力量编写综合性的《城市居民防灾手册》和社区防空防灾宣传资料，加大宣传教育力度，努力营造“珍惜生命，远离灾害”的社会氛围。三是着手建设区域性“民防宣传教育及灾害逃生体验中心”，通过防空防灾知识宣传和灾害逃生体验将防灾常识转化为技能，提高民众自救互救的能力。
切入点九：融入城市社区建设，完善基层民防组织
民防工作进社区，可以使人民群众更好地了解掌握疏散掩蔽、防护救援知识和技能，在灾害发生时，最大程度地保护自己。因此要把民防工作纳入社区工作范畴和服务体系，做到有组织、有队伍、有阵地、有方案、有制度、有活动，充分体现以人为本的指导思想。
融入城市社区建设的初步思路：一是落实民防工作有人做。建立社区民防工作站，社区人武干部兼民防工作站站长，选拔社区内单位人员、社区居民兼任民防组织员、宣传员、信息员、警报员、安全员等。二是做到应急救援有队伍。成立民防自愿者队伍，根据实际工作需要和现有救援资源，按专业对口的原则选择招募辖区内政治素质好，身体健康，志愿从事民防事业，并有一定专业技能的居民，吸纳成为民防志愿者，组成应急抢险组、医疗救护组、治安（巡防）组、防火灭火组等。三是解决开展活动有场所。按照因地制宜的原则建立多功能兼容的活动场所，设立民防宣传橱窗和电子信息发布屏，器材室配备一定数量的救援器材。
四、推进人民防空建设融入经济社会发展的保障措施
政府主导是前提。融合发展既是和平时期人防建设的必然选择，又是新形势下人防建设领域的一场深刻变革，涉及面广，职能重叠，利益交织，在转型中会遇到很多阻力、推进难度大，需要从经济社会发展全局和人防发展与国际民防接轨的必然趋势上通盘考虑，单靠人防部门是难以奏效的，必须在政府主导和统一协调下有序组织实施，才能达到预期目的。
法规政策是重点。根据人防融合发展的需要，加快人防法制建设步伐，适时制定相关地方性法规、规章和政策措施，逐步建立完整配套的人防融合发展法规政策体系。对已出台的法规政策中有关融合发展的相关规定，应加以进一步细化，使之更具规范性和操作性，做到责任明、约束硬、权利清、监管严、激励实。
社会支持是基础。各级人防部门要充分利用人防宣传教育体系广泛宣传人防融合发展的重要意义和相关政策措施，提升人防融合发展的社会知晓度，并结合本地实际，尽快建设一批融合发展示范项目、窗口项目，推出一系列服务社会民生的实际举措，让社会民众切身体验到人防融合发展的重要意义所在，从而为人防融合发展奠定坚实的社会基础，营造良好的社会氛围。
(二○一一年十一月) |
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